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內(nèi)容提要：
建議將碳稅的征稅環(huán)節(jié)設(shè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)。具體來看：對于煤炭、石油和天然氣，由資源開采企業(yè)繳納；對于汽油、柴油等成品油，由石油的精煉、加工企業(yè)繳納。對于個人生活使用的煤炭和天然氣排放的CO2，暫不征稅。
碳稅開征稅率的初步選擇：2012年10元/噸CO2，2020年４0元/噸CO2。其中，原煤碳稅分別為每噸19.4元和77.6元；原油碳稅分別為每噸30.3元和121.2元；天然氣碳稅為每千立方米22元和88元。為了調(diào)動地方政府的積極性，建議將碳稅作為中央與地方共享稅，中央與地方分成比例為7:3。
節(jié)能減排是落實科學(xué)發(fā)展觀，解決我國經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的能源和環(huán)境的雙重壓力，建立環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。碳稅有利于推動消耗化石燃料產(chǎn)生的外部負效應(yīng)內(nèi)部化，通過增加能源的使用成本以達到減少能源消耗的目的，所以開征碳稅是促進我國節(jié)能減排和建立環(huán)境友好型社會的有效經(jīng)濟手段之一。
從現(xiàn)實意義來看，除了出于減緩國內(nèi)生態(tài)環(huán)境壓力、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的需要考慮外，開征碳稅還有利于完善中國的稅收制度，有利于樹立負責任國家的國際形象。從實際情況看，無論理論上，政策上，還是技術(shù)上，開征碳稅的可行性都是顯然的。
文/財政部財政科學(xué)研究所蘇明 傅志華 許文 李欣 王志剛 梁強
一、我國開征碳稅的政策目標與基本原則
1、開征碳稅的政策目標選擇
近期目標：出臺針對消耗煤炭、天然氣和成品油等化石燃料的稅收政策，形成符合我國實際國情的碳稅制度，控制溫室氣體的排放，表明我國在應(yīng)對全球氣候變化和環(huán)境保護方面的堅定立場；同時，通過碳稅政策實現(xiàn)能源的節(jié)約和其他污染物的減排，促進國家“十一五”規(guī)劃設(shè)定的節(jié)能減排目標的實現(xiàn)。
長期目標：應(yīng)對全球氣候變化、節(jié)約能源和保護環(huán)境，發(fā)展低碳經(jīng)濟；提高能源效率，協(xié)調(diào)能源、經(jīng)濟和環(huán)境的關(guān)系，實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展；建立人和自然和諧的關(guān)系，為建設(shè)生態(tài)文明和環(huán)境友好型社會提供政策保障。
2、中國開征碳稅的指導(dǎo)思想和基本原則
指導(dǎo)思想：根據(jù)深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的總體要求，按照建立有利于科學(xué)發(fā)展的財稅制度的總體部署，借鑒國際經(jīng)驗，通過對各種化石能源開征碳稅，并合理確定稅率，培養(yǎng)資源節(jié)約和環(huán)境保護意識，強化稅收政策的生態(tài)職能，從而使稅收體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的必然要求，實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展。
我國碳稅的開征應(yīng)該考慮以下基本原則：（1）兼顧約束和激勵作用的原則；（2）兼顧環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的原則；（3）立足國情和合理借鑒的原則；（4）循序漸進的原則。
二、碳稅稅制要素及相關(guān)制度設(shè)計
1、征稅范圍和對象
中長期的碳稅政策應(yīng)該實現(xiàn)對集中排放源的所有溫室氣體征稅，對分散源則以CO2或燃料消耗為基礎(chǔ)。但從短期來看，由于CO2約占溫室氣體排放的60%以上，是最重要的溫室氣體，同時對CO2進行征稅較其他溫室氣體相比更容易操作。因此，我國現(xiàn)階段碳稅的征稅范圍和對象可確定為：在生產(chǎn)、經(jīng)營等活動過程中因消耗化石燃料直接向自然環(huán)境排放的CO2。由于CO2是因消耗化石燃料所產(chǎn)生的，因此碳稅的征收對象實際上最終將落到煤炭、天然氣、成品油等化石燃料上。
2、納稅人
凡是因消耗化石燃料向自然環(huán)境中直接排放CO2的單位和個人為CO2環(huán)境稅的納稅義務(wù)人。根據(jù)碳稅的征稅范圍和對象，我國碳稅的納稅人可以相應(yīng)確定為：向自然環(huán)境中直接排放CO2的單位和個人。其中，單位包括國有企業(yè)、集體企業(yè)、私有企業(yè)、外商投資企業(yè)、外國企業(yè)、股份制企業(yè)、其他企業(yè)和行政單位、事業(yè)單位、軍事單位、社會團體及其他單位。
3、計稅依據(jù)
碳稅的征稅對象是直接向自然環(huán)境排放的CO2，理論上應(yīng)該以CO2的實際排放量作為計稅依據(jù)最為合理。但由于以CO2的實際排放量為計稅依據(jù)，涉及到CO2排放量的監(jiān)測問題，在技術(shù)上不易操作，征管成本高。在實踐中更多地是采用CO2的估算排放量作為計稅依據(jù)，即根據(jù)煤炭、天然氣和成品油等化石燃料的含碳量測算出CO2的排放量。嚴格來說，對根據(jù)化石燃料估算出的CO2排放量征稅與對CO2的實際排放征稅相比，是存在差別的。前者只鼓勵企業(yè)減少化石燃料的消耗，而不利于企業(yè)致力于對二氧化碳排放的消除或回收利用的技術(shù)研究。
碳稅的國際經(jīng)驗也表明，目前實施碳稅的大部分國家都是采用估算排放量作為計稅依據(jù)。結(jié)合我國的實際情況來看，稅務(wù)機關(guān)尚不具備對CO2排放量進行監(jiān)測的能力，為了便于征收，降低征管成本，我國同樣應(yīng)該采用CO2的估算排放量作為碳稅的計稅依據(jù)。根據(jù)《IPCC國家溫室氣體清單指南》中能源部分所提供的基準方法，化石燃料消費產(chǎn)生CO2排放量的計算公式為：CO2排放量＝化石燃料，消耗量×CO2排放系數(shù)CO2排放系數(shù)＝低位發(fā)熱量×碳排放因子×碳氧化率×碳轉(zhuǎn)換系數(shù)，其中，化石燃料消耗量是指企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營中實際消耗的產(chǎn)生CO2的化石燃料，包括煤炭、原油、汽油、柴油、天然氣等，以企業(yè)賬務(wù)記錄為依據(jù)；CO2排放系數(shù)是指單位化石燃料的CO2排放量。
4、稅率
——稅率形式：碳稅稅率形式與計稅依據(jù)密切相關(guān)，由于采用CO2排放量作為計稅依據(jù)，且CO2排放對生態(tài)的破壞與其數(shù)量直接相關(guān)，而與其價值量無關(guān)。因此，需要采用從量計征的方式，即采用定額稅率形式。
——設(shè)計稅率應(yīng)該遵循的原則：一是稅率水平應(yīng)最大限度地反映減排CO2的邊際成本；二是稅率水平應(yīng)該考慮對宏觀經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)競爭力的影響；三是稅率水平的設(shè)計應(yīng)該充分考慮差別因素，對煤炭、天然氣和成品油等不同化石燃料實行差別稅率；四是稅率水平應(yīng)該循序漸進的提高；五是與其他稅種的銜接，碳稅的稅率水平還涉及到對化石燃料征稅的其他稅種稅負的平衡，例如我國近期準備出臺資源稅的改革，資源稅的改革必然會對開征碳稅時的稅率水平產(chǎn)生影響。此外，碳稅稅率水平還受到資源價格水平、是否實行國際碳稅等其他因素的影響，這都屬于在確定碳稅稅率水平時需要考慮的因素。
——建立稅率的動態(tài)調(diào)整機制：考慮到我國社會經(jīng)濟的發(fā)展階段，為了能夠?qū){稅人CO2減排行為形成激勵，同時不能過多影響我國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力和過度降低低收入人群的生活水平，短期內(nèi)應(yīng)選擇低稅率、對經(jīng)濟負面影響較小的碳稅，然后逐步提高。同時，還有必要根據(jù)我國經(jīng)濟社會的實際發(fā)展狀況和國際協(xié)調(diào)等方面的需要，建立起碳稅的動態(tài)調(diào)整機制，更好地發(fā)展碳稅在CO2減排和節(jié)能上的重要作用。
——碳稅開征稅率的初步選擇：2012年10元/噸CO2，2020年４0元/噸CO2。其中，原煤碳稅分別為每噸19.4元和77.6元；原油碳稅分別為每噸30.3元和121.2元；天然氣碳稅為每千立方米22元和88元。
5、征稅環(huán)節(jié)
碳稅的征稅環(huán)節(jié)一般有兩種選擇，一是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，由化石能源的生產(chǎn)、精煉、加工企業(yè)繳納；二是在消費環(huán)節(jié)征稅，即批發(fā)或零售環(huán)節(jié)，由化石能源的銷售商繳納。從實際管理和操作角度考慮，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅更有利于稅收的管理和源泉控制。現(xiàn)行消費稅對成品油的征收是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，資源稅對煤炭、天然氣和石油的征收也是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，考慮到中國目前對煤炭、天然氣和成品油征稅的實際做法，為了保障碳稅的有效征收，減少稅收征管成本，建議將碳稅的征稅環(huán)節(jié)設(shè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)。具體來看：對于煤炭、石油和天然氣，由資源開采企業(yè)繳納；對于汽油、柴油等成品油，由石油的精煉、加工企業(yè)繳納。
6、稅收優(yōu)惠
根據(jù)國際經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際國情，我國碳稅稅收優(yōu)惠的設(shè)計如下：
——為了保護我國產(chǎn)業(yè)在國際市場的競爭力，可根據(jù)實際情況，在不同時期對受影響較大的能源密集型行業(yè)建立健全合理的稅收減免與返還機制。但是，能源密集型行業(yè)享受稅收優(yōu)惠必須有一定的條件，如與國家簽訂一定標準的CO2減排或提高能效的相關(guān)協(xié)議，作出在節(jié)能降耗方面的努力。
——對于積極采用技術(shù)減排和回收CO2，例如實行CCS（碳捕獲和儲存）技術(shù)，并達到一定標準的企業(yè)，給予減免稅優(yōu)惠。
——根據(jù)我國現(xiàn)階段的情況，從促進民生的角度出發(fā)，對于個人生活使用的煤炭和天然氣排放的CO2，暫不征稅。
7、碳稅的收入歸屬
碳稅的收入歸屬上有三種選擇，即地方稅、中央稅、中央與地方共享稅。一般而言，根據(jù)中央稅與地方稅的劃分標準，地方稅應(yīng)該是具有非流動性且分布較均勻、不具有再分配和宏觀調(diào)控性質(zhì)、稅負難以轉(zhuǎn)嫁性質(zhì)的稅種。而碳稅對整個宏觀經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生影響，還涉及到一個國際協(xié)調(diào)的問題。從這個角度看，碳稅不宜作為地方稅，作為中央稅更為合適。但考慮到我國目前地方稅稅收收入過低，為了調(diào)動地方政府的積極性，建議將碳稅作為中央與地方共享稅，中央與地方分成比例為7:3。由中央財政集中碳稅收入用于支持節(jié)能、新能源和可再生能源利用、新能源技術(shù)開發(fā)以及其他節(jié)能事業(yè)的發(fā)展。還需要建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，重點考慮低收入或經(jīng)濟發(fā)展水平低的地區(qū)，平衡地區(qū)間減排成本和收益的分配格局。
8、碳稅的收入使用
碳稅收入的使用具有兩種方式，一種是指定收入的使用用途（即通常所稱的專款專用）；一種是不指定使用用途，與其他稅收收入一起統(tǒng)籌使用。一般來說，專款專用制度在環(huán)境稅處于起步階段，稅率水平較低、無法達到理想的環(huán)境目標的情況下，有利于改善環(huán)境。而納入一般預(yù)算的環(huán)境稅收一般用來制度補償計劃，抵消環(huán)境稅可能帶來的累退性，通常為發(fā)達國家所采用。
從強化我國財政管理的角度出發(fā)，碳稅的收入也有必要納入預(yù)算管理，與其他稅收收入統(tǒng)一進行使用和管理。鑒于我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展水平尚低，節(jié)能減排方面所需的資金不足，財政部門應(yīng)當合理地利用碳稅收入，加大在節(jié)能環(huán)保方面的支出：一是用于重點行業(yè)的退稅優(yōu)惠和對低收入群體的補助等方面；二是可以建立國家專項基金，專門用于應(yīng)對氣候變化、提高能源效率、研究節(jié)能新技術(shù)、新能源技術(shù)開發(fā)、新能源和可再生能源利用等項目；三是在具體使用方式上，應(yīng)該更多地采用財政貼息等間接優(yōu)惠方式，而較少采用直接補貼的方式，更好地發(fā)揮碳稅的作用。
