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2015-07-07 07:58·投資 來源：21世紀經濟報道
6月30日，重慶市長黃奇帆聽取了18個由政府引導基金參股的專項基金管理機構負責人匯報。雖然成立才不到一年，但這其中有多個已經取得了不錯的運作效果。黃奇帆說：“這是重慶市委去年確定的重點改革的重要成果之一。”
無獨有偶。今年5月召開的深圳市“兩會”上，該市新一屆領導班子宣布今年財政要出資800億作為發展引導基金。其中，創新創業200億、新興產業200億。
今年1月初，為助力創業創新、產業升級，國務院常務會議決定設立的首個真正意義上的國家新興產業創業投資引導基金，通過整合中央財政戰略性新興產業發展專項資金、中央基建投資資金，同時吸引有實力的企業、大型金融機構等社會資本參與，總規模也不過400億。
6月26日，國辦印發《進一步做好新形勢下就業創業工作重點任務分工方案》提出，要加快設立國家中小企業發展基金和國家新興產業創業投資引導基金；鼓勵地方設立創業投資引導等基金。
實踐證明，對新興產業的選擇、創新及新技術前景的判斷，并非政府所長。但科技創新企業的發展和壯大具有極強的正外部性，因而在世界范圍內，都得到政府的融資支持。十八屆三中全會決定提出，“讓市場在資源配置中起決定性作用”。從政府職能角度出發，對科技創新企業的扶持從直接資助到引導做大以市場化機制運行的創投基金，是一個重大轉變。
21世紀經濟報道記者了解到，全國各地正興起新一輪設立政府創投引導基金熱潮。但根據此前幾年的實踐，政府引導基金還存在市場機制運行不暢，在項目篩選能力、投資策略限制、投后管理、激勵機制等多方面還有諸多問題，亟待破解。
十倍杠桿效應
深圳此番宣布大手筆設立引導資金，顯然是此前嘗到了甜頭。
5年前，為了規模運作政府引導基金，深圳成立了市辦公廳直屬的創業投資引導基金管理委員會。其辦公室副主任蔣玉才今年年初透露，從2011年設立首只子基金到2014年底，深圳財政正式參股的子基金一共17只，總承諾出資額約為107億元，政府引導基金承諾出資8.75億元，相當于財政資金放大倍數12.26倍。
這超過了2009年國家發改委、財政部按照“市場運作、政府引導、規范管理、鼓勵創新”為原則，聯合啟動實施的“新興產業創投計劃”中，中央財政資金的杠桿放大效應。
去年年底，深圳“高交會”上發布了首個“新興產業創投計劃”報告—《2014國家新興產業創投計劃年度報告》（下稱《報告》）。報告由國家發改委高技術產業司和財政部經濟建設司聯合編制。報告顯示，到2013年底，中央財政投入70.5億元，參與設立141只創投基金，引導帶動地方、社會資本投入638.5億元，實現9.7倍的杠桿效應。
從《報告》看，這幾年創投計劃的參股基金的規模、數量增長迅猛。其中，2010-2013，參股基金實到資金年復合增長率達到82.3%，基金數量年復合增長率達到91.7%。國家發改委最近向媒體透露，到2014年底，創投計劃支持組建的創業投資基金到213只，比2013年增加52只。
投資案例的數量也相應增長迅猛。《報告》顯示，創投計劃基金累計投資數量從2010年的15個增加至2013年431個。
據了解，新興產業創投計劃推出是為了探索政府資金投入方式改革、引導社會資金投向、促進創新資源高效集聚、加快培育發展新興產業。
因而，在《新興產業創投計劃參股創業投資基金管理暫行辦法》中規定，中央財政對每只參股基金的出資，原則上不超過參股基金注冊資本或承諾出資額的20%，且與地方政府資金同進同出；每只參股基金要集中投資于某一類戰略新興產業或高新技術企業改造提升傳統領域。
而且參股基金要重點投資于具備原始創新、集成創新或消化吸收再創新屬性、且處于初創期、早中期的創新性企業，投資這類企業的資金比例必須達到60%以上。
從《報告》中看，新興產業創投計劃參股基金覆蓋了新一代信息技術、生物、節能環保、新材料、新能源、高端裝備等戰略性新興產業及高技術服務業領域。新一代信息技術和生物行業居前兩位，合計占比約為全部基金數量的50%。
從投資案例的階段分布看，2010-2013，投資于初創期、早中期的數量占全部數量的比例約為80%。投資于成長期的項目占比從2010年的26.7%下降到了2013年18.6%。
如此說來，實施五年的新興產業創投計劃效果明顯。
國家創投計劃全面升級
早在2008年，國家發改委、財政部和商務部就聯合發布《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》，其中明確：“創業投資引導基金是指由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域。引導基金本身不直接從事創業投資業務。”
正是根據這一意見，發改委和財政部推出了“新興產業創投計劃”。
2015年初，國務院常務會議決定設立400億元國家新興產業創業投資引導基金，助力創業創新和產業升級。
在國家發改委高技術產業司副司長徐建平看來，國家新興產業企業投資引導基金的設立，是對運行了5年的“新興產業創投計劃”的全面升級。
此前，2014年12月9日，國務院正式公布“國發〔2014〕62號”文件《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》，全面清理各地方針對企業的稅收、財政補貼等相關優惠政策。
結合國家引導基金的設立，股權投資研究機構清科研究中心認為，這意味著國家不允許地方政府通過補貼、稅收優惠等方式來直接扶持，而地方政府可以通過引導基金等間接投資方式來引導更多社會資本，促進當地經濟發展，發揮政府財政資金“四兩撥千斤”作用。
清科研究中心數據顯示，2014年新設立的政府引導基金為39只，基金總規模已超過2000億元。
其中，上文中提到，2014年重慶市專門設立戰略性新興產業的股權引導資金，規模800億元。2014年，武漢市也提出將設立規模為102億元的戰略性新興產業引導基金，其他還有杭州、廈門等多個城市和省份也紛紛設立基金。
“我們已經在大賽初輪搶投了兩個項目。”東湖天使基金項目負責人李歡說，他作為一場創業大賽的復賽評委，同時也在物色優質項目。該基金是武漢市新成立的天使基金，參股1個億在武漢戰略性新興產業引導基金中，目前已經投了10多個項目，主要與移動互聯網相關。
而在國辦最新印發的《進一步做好新形勢下就業創業工作重點任務分工方案》中，加快設立國家中小企業發展基金和國家新興產業創業投資引導基金；鼓勵地方設立創業投資引導等基金的方向得到進一步明確。
可以預見的是，各級政府創投引導基金正在打開“千億風口”，為成千上萬的初創企業提供融資支持。
政府背景創投特點
在武漢的一個CEO培訓班上，武漢一家智能硬件負責人告訴21世紀經濟報道記者，他肯定會選擇有國資背景的創投，目前也正在洽談中。
他的公司主要定位是和政府合作，做一些城建PPP項目。他認為國資背景的創投的參與，更有利于他們掌握更多的資源，方便跟政府合作和公司擴張。
這顯然是政府引導基金能夠吸引社會資本和專業創投機構的一個重要原因。對創投企業來說，通過與政府資金共同組成專項產業基金，可以從地方獲得更多項目資源。
中國本土創投行業領軍企業深圳市創新投資集團有限公司，是這方面的典型受益者。
1999年，深圳市政府出資5億元并引導企業出資2億元，創立了深創投，如今其注冊資本達42億元人民幣，管理各類基金總規模逾400億元人民幣。其中，各級政府引導基金80只，規模合計約167億元人民幣。也就是說，該機構管理的總基金規模的三分之一，是政府引導基金。
自2007年以后，該機構抓住政府設立引導基金契機，不僅實現了在全國快速擴張，獲取豐富項目源。7月1日，其投資過的企業實現公開市場上市的達到100家。深創投也因此成為國內首家服務過超100家上市公司的VC/PE機構。
不過也有企業和機構反映，政府創投引導基金均以“市場化運作，政府引導”作為其運作的基本原則，但在我國政府引導基金多年的實踐過程中，無論是從中央還是到地方，引導基金的市場化運作機制并不完善，各個地區的地方引導基金受到了主管部門管理運作水平和專業能力等各方面的制約，效果參差不齊，尤其當政府資金選擇本來市場化程度不高的國企時，問題更加突出。
湖北一家創投機構負責人告訴21世紀經濟報道記者，目前很多地方的引導基金都是由政府委托給一家國有公司或事業單位，負責人都是從政府官員抽調的。在基金管理上，更注重政績，對基金是低效的國有資產管理方式，且受行政干預影響較大；另外在投資決策上，偏保守。
中部一家國有背景的創投人士告訴21世紀經濟報道記者，他們在本地資源豐富，而且已經投了很多項目，可以幫一些企業整合上下游資源，還可以更好地幫忙協調一些政府部門關系；另外他們在本地已經做得比較成熟，投過的項目，較容易被其他風投跟投，有一定品牌效應。同時他也表示，他們的投資原則是寧可錯失十個，不可投錯一個項目。
顯然，這樣的操作并不完全符合創業投資的特點。
相較而言，政府資金與純市場化的基金管理機構合作，則效率高很多。前文中提到的東湖天使基金，有武漢市財政資金1個億，其余的社會資本是諸多外地知名機構。該基金負責人李歡表示，他們的投資團隊人員比較精簡，完全是按照市場化的模式運作，如果碰到好的項目，最快兩三天內就能拍板，不存在臃腫的審批程序。基金成立以來，2個月時間投了9個項目，用了3500萬，按照1：1 杠桿效應，同時撬動社會資本3500萬。
此外，社會資本參與政府引導基金中，也發現有行政干預的問題。
深圳一家創投機構投資總監告訴21世紀經濟報道記者，他曾在他的老家—中部某省會的一個區找政府引導基金合作，最后未談妥。“應該是有行政力量干預。”該投資總監說，按照市一級的文件，區一級必須要投放一定數量的引導基金，區里最后選擇了跟當地央企旗下的一個投資公司合作。“但這筆錢對于區一級政府來說，是個燙手的山芋，因為央企的行政級別高于該區，地方政府沒有博弈的空間，后期基金的運作和效益評估如何，我個人不看好。”他表示。
北京一家創投機構負責人在談及政府引導基金問題上，也對21世紀經濟報道記者說，“相當麻煩，要走后門”。
除了行政干預和權力尋租之外，各地興起的政府創業引導基金還天然存在“擇地不擇優”的情況。深圳一家創投機構負責人告訴21世紀經濟報道記者，通常而言， 無論是國家級還是地方級的創投資金，地方財政都要出資，因而，地方政府在設立各個子基金時，往往要求投資范圍僅限于本地，或者一定比例資金需要在當地。例如，深圳規定，政府引導基金出資占20%，那么參股的創投基金必須保證40%投資于深圳本地。
相對而言，深圳這一比例不算過分，而且，深圳作為創新驅動前沿城市，好的項目也相對較多。但在內地、特別是中西部省份，硬性要求投資當地企業，在項目不足的情況下，基金就難免“要么沉淀、要么瞎投”，上述深圳某創投公司負責人說。
盡管深圳要求投本地項目比例不算高，但深圳市創業投資同業公會副會長、松禾資本創始合伙人厲偉等人在今年的深圳市“兩會”上還是提交提案，建議有政府引導基金出資的創投基金只需承諾“不低于引導基金投資額投資深圳本地注冊的創業企業”即可。
運作成效評估
江蘇以及湖北地區官員在接受21世紀經濟報道記者采訪時均表示，現在政府正將過去的資金扶持，轉變為產業引導基金投資的扶持方式，目前國家及地方層面都已經在操作，這必然是主流的引導產業的方式。但如何評價其效果？
國家發改委財政金融司金融處處長劉健鈞曾表示，其實，評價政府創業引導基金的運作成效并不復雜，一是引導基金能撬動多少民間資本參與進來；二是引導基金及子基金投資中早期高新技術企業的比例有多高；三是以有償方式保持它的良性循環，不需要盈利，但要保本才行。對于前兩者，從目前的運作看，是基本成功的，但對于最后一條，現在還難以定論。
與稅收等優惠政策相比，用有償方式資助初創企業并保證資金良性循環，更考驗政府智慧和運作水平。
湖北省高投人士告訴21世紀經濟報道記者，創投基金相對于傳統的稅收補貼優惠，更講究收益和回報，有利于財政資金的循環使用，是可以保證增值的。以前的項目補貼申報，很多都是專家評審就過去了，具體有多少收益很難說。而通過創投基金的形式投資企業，并非一錘子買賣，而是對投資績效有要求，會持續關注企業的成長，追求企業在上市后，還能夠有豐厚的回報。
對于地方政府如何最大限度發揮創投基金的作用，湖北省一家機構人士表示，關鍵是地方政府要有市場配置資源的意識，另外一方面需要委托專業的機構。目前國內做得較好的有深圳和江蘇。
武漢東科創星天使投資中心一位負責人告訴21世紀經濟報道記者，目前武漢天使投資比較稀缺，如果政府愿意投錢，和專業的機構來合作做這個事情，非常有利于培育創業企業。
他認為，地方政府設置基金要因地制宜，根據地方產業發展現狀。對于社會資本來說，比較關注當地是否能產生有資本價值的項目，有些地方的產業結構注定很難產生有資本價值的公司，就對資本沒有吸引力，很可能資本投進去，就收不回來。
21世紀經濟報道記者梳理發現，現在許多地級市和一些縣級政府也都在設立政府引導基金。不少投資機構人士表示，會考慮他們當地是否有足夠的好項目。今年5月份，湖北一位縣委書記接受21世紀經濟報道記者采訪時也表示，當地很難引入社會資本，另外也缺乏適合資本運作的項目，如果設置引導資金的話，或會導致限制。
總體而言，對于大量初創企業來說，當前政府引導基金規模依然偏少。
根據清科集團旗下私募通統計，截至2014年12月31日，中國股權投資市場LP可投資本量共有8849.91億美元，而政府引導基金的可投資本量為175.32億美元，僅占總投資規模的2.0%。
為此，厲偉建議，政府引導基金應加大對創業（天使）投資基金的出資安排，鼓勵支持更多的資本管理團隊設立創業投資基金，讓深圳變成創業投資基金高地。
此外，為鼓勵民間資本參與創業投資，政府引導資金可以在發起設立創業（天使）投資基金時承諾，在天使人投資基金有收益時，政府引導基金收益的一部分用于獎勵其他出資人，通過讓利，吸引更多民間資本投入創業投資。
