證監(jiān)會(huì)面臨角色轉(zhuǎn)變 頂層設(shè)計(jì)明確注冊(cè)制改革
發(fā)布時(shí)間：2015年10月30日
信息來(lái)源：浙商創(chuàng)投信息部
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第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào) 蔣飛 2013-11-18 08:29:52
自肖鋼執(zhí)掌證監(jiān)會(huì)以來(lái)的8個(gè)月中發(fā)生了兩件重要的事情。第一件是改革監(jiān)管機(jī)制，將工作重心轉(zhuǎn)到稽查執(zhí)法上；另一件則是股票發(fā)行的注冊(cè)制改革寫進(jìn)了十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。
這兩件事情的實(shí)質(zhì)都是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自我改革。如果以更大的視野來(lái)看，證監(jiān)會(huì)的這兩項(xiàng)改革也與本屆政府加強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制作用的思路相契合，可謂責(zé)無(wú)旁貸。
市場(chǎng)人士似乎并未做好迎接注冊(cè)制改革的準(zhǔn)備。但是此項(xiàng)改革的醞釀在證監(jiān)會(huì)內(nèi)部卻早有征兆。“核準(zhǔn)制下還是證監(jiān)會(huì)以及發(fā)審委對(duì)發(fā)行人的誠(chéng)信做背書，今年以來(lái)的IPO財(cái)務(wù)大檢查，就是監(jiān)管部門在向市場(chǎng)主體傳遞明確的信號(hào)，要他們對(duì)自己的信息披露負(fù)責(zé)。”一位接近監(jiān)管層的人士對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)。
今年以來(lái)IPO遲遲未開閘，證監(jiān)會(huì)則多次向市場(chǎng)釋放IPO將有重大改革的信號(hào)。如今這一重大改革的方向已經(jīng)有明確答案，在頂層設(shè)計(jì)中確立注冊(cè)制改革方向之后，接下來(lái)的法律和制度供給、審核體制和市場(chǎng)規(guī)則的重大調(diào)整都將次第啟動(dòng)。
注冊(cè)制改革的預(yù)兆
注冊(cè)制改革雖然讓不少市場(chǎng)人士感到意外，但并非沒有征兆。今年4月證監(jiān)會(huì)公布的《關(guān)于進(jìn)一步深化新股發(fā)行體制改革的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)公開征求意見稿遲遲未正式發(fā)布，已經(jīng)預(yù)示了此輪發(fā)行改革將有實(shí)質(zhì)性動(dòng)作。
《指導(dǎo)意見》的征求意見稿公布之后，市場(chǎng)批評(píng)其“沒有觸及靈魂”，即沒有改革證監(jiān)會(huì)自身的審核方式，沒有對(duì)當(dāng)前的核準(zhǔn)制動(dòng)刀。這些批評(píng)不無(wú)道理，但要對(duì)核準(zhǔn)制作出任何調(diào)整，并非證監(jiān)會(huì)作為國(guó)務(wù)院一個(gè)組成部門的能力所及。
發(fā)行改革一直是國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)的核心難題，二十年來(lái)監(jiān)管部門一直在對(duì)發(fā)行方式進(jìn)行調(diào)整。從最初帶有嚴(yán)重計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的額度制，到與成熟市場(chǎng)接軌的保薦制和詢價(jià)制度，A股的發(fā)行體制演變軌跡帶有明顯的市場(chǎng)化取向。但這離真正的市場(chǎng)化還差關(guān)鍵的一小步。
如果以市場(chǎng)化程度由低到高畫一條自左向右的橫軸，A股市場(chǎng)、香港市場(chǎng)和美國(guó)市場(chǎng)分別處于左、中、右的位置。盡管大家表面上看都是由中介機(jī)構(gòu)發(fā)揮重要作用，但監(jiān)管部門的角色卻各不相同。證監(jiān)會(huì)手里握著新股發(fā)行的行政許可權(quán)，拿到發(fā)行批文是發(fā)行人和中介機(jī)構(gòu)最關(guān)切的問題。美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)則實(shí)行完全的注冊(cè)制，不對(duì)發(fā)行人進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核，但需要對(duì)信息披露的完備性進(jìn)行把關(guān)。
實(shí)行類似美國(guó)的注冊(cè)制，或者至少是向香港市場(chǎng)那樣監(jiān)管部門僅在有限的范圍內(nèi)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，需要證監(jiān)會(huì)放棄IPO的行政許可。但要做到這一點(diǎn)，除了證監(jiān)會(huì)自身的改革意愿之外，還需要頂層制度設(shè)計(jì)的支持。
核準(zhǔn)制首先是《證券法》的要求。這部法律不但對(duì)IPO提出了財(cái)務(wù)門檻，還要求國(guó)務(wù)院證券監(jiān)管部門進(jìn)行審核。
今年4月，證監(jiān)會(huì)法律部有關(guān)負(fù)責(zé)人在公開場(chǎng)合表態(tài)，證監(jiān)會(huì)正在推動(dòng)將《證券法》修訂納入本屆全國(guó)人大的立法計(jì)劃，其修改的內(nèi)容就包括“為向注冊(cè)制過渡提供制度空間”。
此后，針對(duì)《指導(dǎo)意見》遲遲未正式發(fā)布，證監(jiān)會(huì)的公開口徑是意見稿還需要進(jìn)一步修改和完善。國(guó)慶假期前召開的新聞發(fā)布會(huì)上，證監(jiān)會(huì)新聞發(fā)言人針對(duì)IPO何時(shí)重啟的問題表態(tài)說(shuō)，“必須對(duì)過去的IPO辦法進(jìn)行較大的改革”，“重啟IPO必須與體制機(jī)制改革相結(jié)合，重在改革，重在理順新股發(fā)行體制中政府和市場(chǎng)的關(guān)系，促進(jìn)市場(chǎng)各參與方歸位盡責(zé)”。
監(jiān)管者自身的改革
注冊(cè)制改革，事實(shí)上是監(jiān)管者自身的改革。
企業(yè)能否上市，應(yīng)當(dāng)交給市場(chǎng)去決定。監(jiān)管者要做的，是尊重市場(chǎng)客觀規(guī)律，扭轉(zhuǎn)“重審批、輕監(jiān)管”傾向。在今年8月發(fā)表在《求是》雜志上的署名文章中，肖鋼就他的監(jiān)管理念進(jìn)行了詳細(xì)的闡述。
“將‘主營(yíng)業(yè)務(wù)’從審核審批向監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)型，將‘運(yùn)營(yíng)重心’從事前把關(guān)向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移。對(duì)不該管的事情，要堅(jiān)決地放，對(duì)需要管好的事情，堅(jiān)決地管住管好。對(duì)違法違規(guī)行為，毫不手軟地追究到底、處罰到位。”肖鋼寫道。
事實(shí)上，從去年開始，證監(jiān)會(huì)從主管發(fā)行工作的副主席姚剛，到發(fā)行部和創(chuàng)業(yè)板發(fā)行部的主任、處長(zhǎng)，都在向中介機(jī)構(gòu)灌輸一個(gè)理念——中介機(jī)構(gòu)需要對(duì)發(fā)行人的財(cái)務(wù)質(zhì)量負(fù)責(zé)。
今年的一系列事件都在詮釋上面這句話。平安證券因?yàn)槿f(wàn)福生科的欺詐發(fā)行而成立了投資者先行賠付基金，此外還被暫停了3個(gè)月的保薦機(jī)構(gòu)資格。民生證券和南京證券也因?yàn)轭愃剖录獾絿?yán)厲處罰。相關(guān)的律所和會(huì)計(jì)師事務(wù)所也受到牽連，有的甚至無(wú)法繼續(xù)在市場(chǎng)中執(zhí)業(yè)。中介機(jī)構(gòu)開始前所未有地重視IPO業(yè)務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)控制，一些資深的保薦代表轉(zhuǎn)去做內(nèi)部審核，正是明證。
一方面是加強(qiáng)稽查執(zhí)法，另一方面則是對(duì)發(fā)行監(jiān)管部門進(jìn)行調(diào)整。明年年初，發(fā)行部和創(chuàng)業(yè)板發(fā)行部將合并為一個(gè)新的發(fā)行部。證監(jiān)會(huì)的發(fā)行部門并不會(huì)因?yàn)閷?shí)行注冊(cè)制而縮小，正如它的美國(guó)同行一樣，它可能需要充實(shí)更多的法律、財(cái)務(wù)以及其他領(lǐng)域的專才，加強(qiáng)對(duì)發(fā)行人信息披露合規(guī)性的審核。
理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系并不容易，這需要一系列具體的制度規(guī)則加以落實(shí)。比如，信息披露做到怎樣的程度才算充分和完備？香港證監(jiān)會(huì)針對(duì)具體的行業(yè)有詳細(xì)的披露要求，未來(lái)證監(jiān)會(huì)也可以進(jìn)行借鑒。
